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Cet ouvrage, destiné aux gestionnaires publics et aux étudiants qui désirent devenir analystes ou gestionnaires, cherche à préciser les concepts
et à susciter une réflxion sur les thèmes centraux du management, non
pas dans une perspective de réflxion globale sur le sens de l’action de
l’administration, mais plutôt pour favoriser une gestion réflchie qui
tienne compte des cadres théoriques qui marquent l’action en gestion.
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Sous la direction de
DENIS PROULX
Management
des organisations
publiques
Théorie et applications
2 e ÉDITION
"I
Presses de l'Université du Québec
Management
des organisations
publiques
PRESSES DE L’UNIVERSITÉ DU QUÉBEC
Le Delta I, 2875, boulevard Laurier, bureau 450
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Sous la direction de
DENIS PROULX
Management
des organisations
publiques
Théorie et applications
2 e ÉDITION
2008
Presses de l'Université du Québec
Le Delta I, 2875, boul. Laurier, bur. 450
Québec (Québec) Canada G1V 2M2
Catalogage avant publication de Bibliothèque
et Archives nationales du Québec et Bibliothèque et Archives Canada
Vedette principale au titre :
Management des organisations publiques : théorie et applications
2 e éd.
Comprend des réf. bibliogr.
ISBN 978-2-7605-1534-5
1. Administration publique - Gestion. 2. Administration publique (Science).
I. Proulx, Denis, 1949- .
JF1352.M355 2008 351 C2007-942229-2
Nous reconnaissons l’aide financière du gouvernement du Canada
par l’entremise du Programme d’aide au développement
de l’industrie de l’édition (PADIE) pour nos activités d’édition.
La publication de cet ouvrage a été rendue possible
grâce à l’aide financière de la Société de développement
des entreprises culturelles (SODEC).
Mise en pages : INFO 1000 MOTS
Couverture : RICHARD HODGSON
123456789 PUQ 2008 987654321
Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés
© 2008 Presses de l’Université du Québec
Dépôt légal - 1 er trimestre 2008
Bibliothèque et Archives nationales du Québec / Bibliothèque et Archives Canada
Imprimé au Canada
Remerciements
Je dédie ce livre à mes enfants, Virginie et Arthur.
J’en profite pour remercier chaleureusement Fabiana Machiavelli,
qui m’a soutenu dans cette démarche et qui a encadré le travail des
auteurs de certains chapitres.
Table des matières
Remerciements VII
Introduction 1
Chapitre 1
Les approches en management:
la pertinence de traiter des approches en management 5
Denis Proulx
Qu’est-ce qu’une approche en management? 8
Administration et management 9
Responsabilité de l’acte 10
Les approches multiples 12
L’approche structurelle, la vision rationnelle 14
L’approche ressources humaines, la vision humaniste 15
L’approche politique, les conflits dans l’organisation 16
L’approche symbolique, ou la recherche de signification 17
L’approche systémique 18
Propriétés des systèmes ouverts 21
Décrire une organisation 27
L’approche par la culture : une typologie 29
Conclusion 31
Bibliographie 32
X
Management des organisations publiques
Chapitre 2
À propos de la performance: l’Arlésienne de la sphère publique 33
Bachir Mazouz et Marcel J. B. Tardif
À propos de la performance et du renouvellement
des systèmes de gouvernance publique 34
Qu’est-ce donc que la performance ? 39
Modèle Leclerc-Mazouz de gestion par résultats 40
Le management par la mesure de la performance (MMP) 42
Limites à l’approche MMP 44
Difficultés conceptuelles et méthodologiques du contrôle
de la performance dans le secteur public 49
GPR et performance, la recherche 53
Conclusion 55
Bibliographie 60
Chapitre 3
Un profil des compétences : le cas du personnel
d’encadrement de l’Institut de réadaptation
en déficience physique de Québec (IRDPQ) 65
Claire Bogiaris
Une démarche de gestion stratégique et d’optimisation
de la contribution du personnel cadre 66
Les postulats à la base du profil de compétences
du personnel d’encadrement de l’IRDPQ 67
La démarche d’élaboration du profil 69
Étape 1 - L’inventaire des compétences requises 70
Étape 2 - L’évaluation de l’importance relative
des compétences retenues 71
Étape 3 - Le choix des compétences 72
Étape 4 - La définition des compétences clés du profil
du personnel d’encadrement 73
Étape 5 - La détermination des indicateurs de comportements 73
Étape 6 - L’identification des domaines de «savoirs» 75
Le guide de réflexion sur le profil de compétences
du personnel d’encadrement 77
Un profil intégré au processus de gestion
du personnel d’encadrement 78
Le développement du personnel d’encadrement 79
Le programme de relève des cadres intermédiaires 79
Le processus de gestion de la contribution 80
La pérennité du profil de compétences 82
Tables des matières
XI
Chapitre 4
La décision en Administration publique 85
Denis Proulx
Pourquoi est-il difficile de prendre position ? 86
La complexité de la décision 86
Dimensions de la décision 87
Processus de décision et décision 88
La décision rationnelle et le modèle multicritère 88
La décision incrémentale 89
La décision créative 90
Limites rationnelles 91
Le mythe de la rationalité 91
La rationalité limitée 92
L’information incomplète et l’allocation d’attention 93
On ne peut pas optimiser 95
Au départ, on ne sait pas ce que l’on veut 95
La poubelle, ou corbeille à papier, comme mode de décision 96
La rationalité comme carcan : l’illusion du modèle 97
L’hypocrisie en décision 98
La diversité et la folie en décision 99
Conclusion 99
Bibliographie 101
Chapitre 5
La décision politique: le point de vue d’un haut fonctionnaire 103
Thomas J. Boudreau
Quel est le rôle fondamental de la fonction publique? 104
À qui doit aller la loyauté de la fonction publique ? 104
Où se trouve le juste équilibre? 105
La mobilisation à l’égard de la mise en œuvre des décisions 106
Les conditions d’efficacité dans la fonction publique 108
Le travail d’équipe 108
Une vision claire des objectifs 110
Les mécanismes d’interface entre le politique et l’administratif 111
Les qualités du décideur 113
La capacité d’écoute et de synthèse 113
La connaissance de soi-même 113
La capacité de dégager l’essentiel 114
Conclusion 114
XII
Management des organisations publiques
Chapitre 6
L’à-propos des structures organisationnelles
au-delà de l’organigramme: questionnements des structures
organisationnelles à l’ère de la gestion par les résultats 115
Bachir Mazouz et Marcel J. B. Tardif
Rappel de quelques notions et types de structures d’organisation .... 1 18
La structure simple 121
La bureaucratie mécaniste 122
La bureaucratie professionnelle 123
La structure divisionnelle 125
La structure ad hoc 126
Les structures organisationnelles comme outils de gestion 126
Structures organisationnelles et stratégies d’offre 129
Structures d’organisation et processus 134
Structures d’organisation et coopération 136
Des difficultés du renouvellement des structures
organisationnelles dans la sphère publique 138
L’engagement problématique des dirigeants 139
Les difficultés entourant l’adhésion des acteurs 139
Les coûts financiers de la restructuration 140
Des difficultés relatives aux technologies de l’information
et des communications (TIC) 140
Des difficultés relatives à T’harmonisation des structures 14 1
Des difficultés relatives à la transversalité
des structures de l’organisation 14 1
Conclusion 142
Bibliographie 143
Chapitre 7
Le contrôle et la gestion: tradition et autres possibilités 147
Denis Proulx
Le sens du contrôle 148
Typologies 151
Contrôles externes et contrôles internalisés 152
Contrôles automatiques et politiques 153
Contrôles a priori et a posteriori 155
L’objectif du contrôle 156
Responsabilité et imputabilité 157
L’application du contrôle 158
Les moyens de contrôle 159
Tables des matières
XIII
Que contrôler ? Les résultats 160
Le prix de revient 162
La gestion par objectifs (GPO) 162
L’évaluation de programmes 163
Les systèmes de gestion de projet 164
Le contrôle du comportement 164
Le contrôle par la participation des employés 165
L’identification psychologique des employés 165
La montée de l’éthique comme perspective de contrôle 166
Les contrôles externes 168
Le processus de contrôle 169
Les critères des bons contrôles 170
Trois précisions 170
Sept critères pour apprécier les contrôles (Drucker) 171
Conclusion 173
Annexe 175
Les vérificateurs généraux :
des guides pour les administrations publiques 175
Claude Beauregard
Bibliographie 181
Chapitre 8
Application du contrôle: l’action du Vérificateur général 183
Guy Breton et Denis Proulx
La Curatelle publique 184
Le rôle et le fonctionnement du Vérificateur général 191
Le cas des producteurs de porcs 194
Chapitre 9
Le leadership 199
Denis Proulx
Définir le leadership 203
Manquerons-nous de leaders ? 206
D’où vient le leadership ? 210
Les onze formes d’influence 210
Les cinq sources de pouvoir 211
Le leader dans les services publics 213
Les cinq dimensions du leadership 214
Le leader et sa fonction 217
La décision peut attendre 218
XIV
Management des organisations publiques
Les théories du leadership 219
Le managerial grid de Blake et Mouton (1964, 1969, 1981) 221
Le leadership situationnel de Hersey et Blanchard 222
La théorie du cheminement vers un but 223
La théorie des échanges leader-membre 226
Le leadership transformationnel ou le leadership charismatique .... 229
L’étude de Kouzes et Posner 232
L’étude de Bennis et Nanus (1985) 235
Le modèle de Patricia Pitcher: artistes, artisans et technocrates 236
Modèles opératoires de leadership 240
Conclusion 244
Bibliographie 245
Chapitre 10
La motivation : qu’est-ce que la motivation ? 249
Denis Proulx
Les théories classiques de la motivation 250
Motivations intrinsèque et extrinsèque 252
Théories de la motivation 257
Herzberg ou la théorie des deux facteurs 262
Alderfer et les facteurs de contenu ESC 264
McClelland et les trois besoins fondamentaux 265
Les théories du processus (théories cognitives) 268
La théorie des attentes 268
Le modèle VLA de Vie Vroom (1964) 268
La théorie de l’équité 270
La théorie des attentes signifiées 271
Les théories béhaviorales 271
Skinner 272
Bandura 274
Commentaire 275
In-group et Out-group 276
Conclusion 276
Bibliographie 278
Chapitre 11
La motivation du service public 281
Denis Proulx et Rodrigo Naranjo Galvez
Critique des théories classiques 282
Prémisses théoriques à la motivation selon Perry (2000) 284
Tables des matières
XV
L’arrivée du concept de motivation des services publics 286
Conclusion sur la critique 287
La motivation du service public (MSP) : théories et recherches 287
Définitions 287
Le contexte propre à l’Administration publique 289
Conclusion 307
Bibliographie 309
Chapitre 12
La communication en gestion 313
Denis Proulx
La communication traditionnelle 315
C’est la relation qui compte 315
Qu’est-ce que la communication ?
Ou pourquoi est-il si difficile de communiquer? 317
La communication interne et externe 319
Les attentes des autres 323
Comment la communication s’établit-elle ? 323
Comment aborder les problèmes ? 325
Bibliographie 325
Les auteurs
327
INTRODUCTION 1
Cet ouvrage, destiné aux gestionnaires publics et aux étudiants qui dési-
rent devenir analystes ou gestionnaires, cherche à préciser les concepts
et à susciter une réflexion sur les thèmes centraux du management, non
pas dans une perspective de réflexion globale sur le sens de l’action de
l’administration, mais plutôt pour favoriser une gestion réfléchie qui
tienne compte des cadres théoriques qui marquent l’action en gestion.
Le management public n’est pas un ensemble de recettes et tech-
niques qui doivent être appliquées afin que les organisations atteignent
leurs buts. Il n’y a pas de recettes dans cet ouvrage, bien au contraire.
Chaque thème est traité afin de favoriser une réflexion critique chez le
lecteur afin qu’il s’interroge et continue de cheminer. Les réponses à ces
questions sont toujours personnelles, mais si elles ne sont pas posées
adéquatement, le risque que l’action ne soit ni efficace ni novatrice
subsiste.
1 . Dans cet ouvrage, le genre masculin est utilisé, sans discrimination, dans le seul but d’alléger
le texte et d’en faciliter la lecture.
2
Management des organisations publiques
Les problématiques du management public sont anciennes ; il y a
déjà plusieurs siècles (certains parlent de millénaires) que les citoyens de
tous les pays critiquent leur fonction publique et ses agents. Ces admi-
nistrations ont beau produire des résultats intéressants, voire spectacu-
laires, elles ont, et auront toujours, mauvaise presse. Et que dire de ceux
qui les dirigent? Lorsqu’on observe les tentatives de modernisation, on
a parfois l’impression qu’ils réinventent la roue continuellement. Tous
sont experts en ce qui concerne les maux et les solutions de l’Adminis-
tration publique, même sans avoir rien lu: les solutions d’aujourd’hui
sont souvent celles d’hier, sauf qu’on l’ignore, ce qui permet d 'innover.
C’est pourquoi il est essentiel de replacer le cadre de cette réflexion sur le
management des organisations publiques, ce que nous nous proposons
de faire ici en en traitant différents thèmes clés.
Qu’est-ce qu’une organisation? Et qu’est-ce qu’une organisation
publique? La réponse n’est pas simple et il existe des écueils certains.
Le chapitre 1 apporte des réponses à ces questions, en définissant les
organisations et en proposant des modèles permettant de les distinguer :
ce sont les approches en management. Leur pertinence et leur nécessité
seront démontrées.
Qu’est-ce que la performance quand on applique ce concept à
l’organisation publique? Les organisations publiques sont-elles perfor-
mantes, peuvent-elles l’être, qu’appelle-t-on performance et qu’est-ce
que la gestion par résultats? Telles sont les grandes questions abordées
dans le chapitre 2, alors qu’au chapitre 3, on présente un modèle
concret de profil de compétences tel qu’il est utilisé dans une institution
publique québécoise, l’Institut de réadaptation en déficience physique
de Québec - IRDPQ.
On observe qu’il est difficile de décider, que les décisions semblent
ne jamais être appliquées. Qu’est-ce que la décision en Administration
publique ? Pourquoi et comment en arrive-t-on à prendre des décisions ?
Ce sont les modèles de décision qui sont présentés au chapitre 4, sans que
l’on propose de modèles mathématiques, qui ne seraient pas vraiment
utiles. Dans le chapitre 5, Thomas Boudreau livre ses réflexions person-
nelles sur la décision, à la suite de ses expériences de haut dirigeant à
Ottawa et à Québec.
Introduction
3
Dans le chapitre 6, Bachir Mazouz et Marcel Tardif proposent une
réflexion sur la question de la structure organisationnelle, en rappelant
les notions de base des types de structures, puis en abordant les struc-
tures organisationnelles comme outils de gestion. Ils terminent en nous
soumettant une réflexion sur les difficultés à modifier les structures dans
l’Administration publique.
Les chapitres 7 et 8 portent sur le contrôle. On y traite d’abord
du concept de contrôle en élargissant singulièrement la base tradi-
tionnelle par laquelle on aborde généralement cette question. Au-delà
d’une perspective comptable, qui a toujours sa place, on considère le
contrôle de gestion, celui qui est lié au management public et qui prend
de nombreuses formes, souvent surprenantes à première vue. Afin de
mesurer les effets du contrôle ou de son absence, on propose ensuite
une application de théories existantes à des cas tirés des rapports du
Vérificateur général.
Le chapitre 9 présente toutes les questions liées au leadership, pour
mieux comprendre ce phénomène à travers de nombreux modèles et
de nombreux questionnements. Le but est de permettre au lecteur de
saisir les concepts sous-jacents du mot leadership et les conséquences des
approches qui en découlent.
Les chapitres 10 et 1 1 traitent de la motivation. Dans le chapitre 10,
on examine les théories traditionnelles, classiques, individuelles et ration-
nelles qui expliquent pourquoi un individu est, ou pourrait être, motivé
dans un contexte particulier. Au chapitre 11, on explore tour à tour
le concept de motivation et celui de service public afin de découvrir
les caractéristiques particulières pouvant motiver les gens au service du
public. On étudie ensuite les conséquences de la motivation pour le
management public.
Le dernier chapitre examine, quant à lui, la question de la commu-
nication en gestion, en tentant de définir de façon non traditionnelle ce
qu’est la communication. Ce chapitre explique en partie pourquoi il est
si difficile de communiquer et décrit les mécanismes qui conditionnent
la communication.
4
Management des organisations publiques
Le tout a été rassemblé, assemblé et ordonné dans l’espoir d’améliorer
les compétences des dirigeants et des analystes afin qu’ils comprennent
mieux leur rôle et leur organisation.
Denis Proulx
CHAPITRE
Les approches
en management
La pertinence de traiter des
approches en management
DENIS PROULX
6
Management des organisations publiques
Dans ce chapitre, nous nous proposons de définir ce que sont les organi-
sations publiques. Concrètement, nous verrons pourquoi il est nécessaire
- et finalement inévitable - de passer par des approches théoriques pour y
parvenir, d’où le titre du chapitre. Dans une réflexion sur le management,
lorsqu’on s’intéresse aux structures organisationnelles, à la motivation ou
à la décision en gestion, cette question de la pertinence ne se pose pas
avec la même acuité. Pourtant, on ne peut aborder l’organisation (et à
plus forte raison son étude) sans recourir à une approche déterminée.
Bosche (1993) prétend que les Nord-Américains ont une vue
«réiste» de l’organisation. Selon cette vision, l’organisation devient un
ensemble de tâches à accomplir, d’objectifs à atteindre; elle est perçue
comme un fait « réel », non comme une vue de l’esprit ou un jugement
de valeur. Le management devient alors un outil pour faire face aux
exigences des situations et cette perspective de départ, technocratique,
conditionne la réflexion et l’action, d’où la part accordée à la sociologie
et à la psychologie dans le management.
Inconsciemment, c’est comme si, en tant que Nord-Américains,
nous considérions l’organisation comme un fait acquis, comme une
chose qui aurait sa vie propre, au-delà de nous, indépendante de nous.
Cette affirmation est intéressante dans la mesure où elle nous oblige à
nous poser la question suivante : l’organisation a-t-elle ou non une vie
propre, en dehors de ceux qui la composent? De plus, nous pouvons
nous demander quelles sont les conséquences de la réponse éventuelle
que nous y apporterons. . .
Morgan (1989) parle du danger de confondre la carte et le terri-
toire. Quel est ce danger? L’image est déroutante dans la mesure où on
voit mal comment un voyageur pourrait confondre la carte qui le guide
et le territoire qu’il visite. La difficulté vient du fait que la carte est un
objet réel en papier (ou, d’un point de vue plus technologique, une réfé-
rence électronique, de type GPS) qui représente virtuellement la réalité
alors que le territoire est concret, avec ses ponts et ses routes dont on peut
apprécier le contact réel. En gestion, il y a peut-être des cartes, mais il y a
d’abord une réalité impossible à éviter et surtout des réalités différentes.
Le danger consiste à adopter des approches de gestion et à finir par croire
qu’ elles constituent elles-mêmes la réalité. Nous verrons plus loin que
Les approches en management - La pertinence de traiter des approches en management
7
l’approche systémique est excellente pour apprécier l’organisation ; elle
repose sur l’idée que l’organisation possède les caractéristiques et les
propriétés d’un système. Dans ce contexte, le danger consiste à réduire
l’organisation à cette idée en oubliant que la notion de système n’existe
que pour nous aider à comprendre l’organisation. Dans cet exemple, le
système est la carte et l’organisation, le territoire. Dans la réalité, la carte
est un territoire virtuel et le territoire est réel. Or, en gestion, il n’y a rien
de tangible, tel le territoire. L’insécurité créée par cette absence est alors
atténuée par la réification de l’organisation, en la présentant comme un
système et rien d’autre. Si l’on fait semblant que l’organisation existe, on
se sent rassuré.
Le risque lié à cet exercice est particulièrement évident quand on
procède à un diagnostic organisationnel. C’est la complexité de l’organi-
sation qui oblige à utiliser les artifices que représentent les diverses appro-
ches, avec la conséquence que l’utilisateur risque de confondre l’approche
avec laquelle il est à l’aise et la réalité quelle lui permet d’appréhender.
De plus, l’analyste, une fois qu’il a décelé quelque chose, est tenté de
croire qu’il a tout compris, surtout s’il sent que l’usage d’autres méthodes
risque d’entraîner des contradictions avec cette première perception.
Il est intéressant de noter à quel point l’approche des Européens
diffère. Bosche (1993) souligne que leur modèle est celui de l’organisa-
tion «personnaliste» latine constituée de personnes organisées hiérar-
chiquement où l’autorité et sa distribution verticale sont primordiales.
L’une des caractéristiques de cette approche réside dans le fait que les
relations sont plus formalisées dans ces organisations, ce qui est d’ailleurs
conforme aux valeurs qui distinguent les Français des Nord-Américains
(Hofstede, 1994). Ainsi, l’important pour nous est de constater que ces
différences de perceptions sont fondamentales, qu’ elles vont influer sur le
rôle et la fonction des administrateurs publics, comme nous l’avons relevé
dans d’autres pays (Proulx, 2000). Il est clair que l’organisation euro-
péenne a, d’une certaine façon, sa vie propre, tout comme l’organisation
vue par les Américains a une hiérarchie (si l’on accepte que l’organisation
européenne et l’organisation américaine sont des images que l’on risque
également de réifier). La différence réside dans la place qu’occupent ces
phénomènes dans la compréhension de ce qu’est l’organisation.
8
Management des organisations publiques
La démarche que nous poursuivons ici vise donc à reconnaître les
approches disponibles et à prendre conscience de leur effet sur notre
perception de la réalité. Les approches nous aident à voir ce qui est essen-
tiel, mais elles nous empêchent de déceler ce qui n’est pas prévu dans leur
cadre ou, encore, d’apprécier la valeur des données disponibles parce que
non compatibles avec la réalité. Les approches sont des outils qui nous
permettent d’abord de comprendre les organisations, puis d’en faire un
diagnostic si on veut les étudier de façon plus rigoureuse ou par rapport
à un objectif de travail précis.
QU’EST-CE QU’UNE APPROCHE EN MANAGEMENT?
Une approche est une façon d’aborder l’étude de l’organisation, géné-
ralement basée sur un modèle. Le modèle présente les aspects clés de
l’organisation qui lui donnent vie. Quand on utilise un modèle, ce
dernier nous fournit les éléments clés pour éclairer ce qui est essentiel et
la qualité du modèle utilisé détermine la qualité du diagnostic qui sera
posé. Le problème vient du fait que de nombreux modèles sont utilisés
sans qu’on ait toujours conscience que ce ne sont que des modèles. Une
approche juridique va aborder l’organisation à partir des textes qui la
constituent en donnant une importance significative à l’outil légal, aux
lois et règlements et à la façon dont ils sont appliqués. Il est d’ailleurs
fréquent que des juristes accordent une importance que d’autres qualifie-
ront d’exagérée à l’approche légale tout en négligeant les dimensions plus
fonctionnelles de l’organisation. De la même manière, des ingénieurs
axés sur la production verront d’abord dans l’organisation les processus
de production, en négligeant parfois la dimension humaine, légale, fonc-
tionnelle, etc. Souvent, pour l’ingénieur, ce sont les règles techniques qui
priment alors qu’il voit le reste des contraintes organisationnelles comme
secondaires. Chaque professionnel se sent naturellement plus à l’aise avec
son cadre de référence et tend à le surutiliser. Ainsi, le psychologue s’in-
téressera davantage aux relations interpersonnelles et oubliera parfois la
dimension quantitative. Souvent, les dirigeants d’organismes publics ne
font aucun cas des informations liées aux documents financiers parce
que, d’une part, ils valorisent la dimension humaine de l’organisation et
que, d’autre part, les approches quantitatives les rebutent. Leur approche
Les approches en management - La pertinence de traiter des approches en management
9
de la gestion est incomplète, mais généralement ils n’en voient pas les
conséquences. Nous avons souvent vu des cadres supérieurs déléguer à
leurs responsables administratifs des responsabilités disproportionnées
à cause de leur manque d’intérêt pour la chose financière et comptable.
Dans ce cas, les limitations proviennent de leur approche en gestion tout
comme de leurs préférences personnelles.
De plus, il semble que l’orientation fondée sur l’action, que plusieurs
approches valorisent, entraîne une sous-évaluation de la complexité.
L’orientation fondée sur l’action semble à première vue s’opposer à
l’orientation fondée sur la réflexion : on ne se croit pas obligé de définir
ce qu’est l’organisation et de préciser les limites épistémologiques d’une
science de la gestion ; on a tout simplement à agir immédiatement pour
régler des problèmes concrets. C’est là une autre approche en manage-
ment qui, en plus d’être limitée, constitue une vision partielle du monde.
Elle oppose la définition de la théorie en gestion à la pratique en gestion.
Dans l’imaginaire des gestionnaires, la théorie est quelque chose que l’on
trouve dans les livres et dans les universités alors que la pratique est ce
qui les distingue comme praticiens. Cette dichotomie simpliste ne résiste
pas à l’analyse, mais elle perdure, étant reproduite par des générations
d’étudiants.
ADMINISTRATION ET MANAGEMENT
À cet égard, Le Moygne, dans Martinet (1990), oppose de façon très
intéressante les deux «sources» des sciences de la gestion, le paradigme
administratif et le paradigme managérial, en montrant que la problé-
matique du premier consiste à identifier des procédures administratives
par niveau pour élaborer le modèle de l’organisation parfaite alors que le
management tend à reconnaître les situations de décision afin d’élaborer
les critères de la bonne décision. D’un point de vue nord-américain, le
premier sera forcément plus logique et plus rationnel dans sa théorie et
favorisera comme il se doit une approche légaliste permettant de définir
à l’avance ce que devra être l’organisation parfaite et le deuxième sera
forcément plus empirique et plus subjectif dans sa théorie et favorisera
une approche interdisciplinaire.
10
Management des organisations publiques
Pour illustrer ce phénomène, voyons un cas concret. Nous avons
un jour présenté à des analystes allemands et français de la Banque
mondiale un plan d’intervention pour effectuer une réforme dans un
petit pays d’Afrique centrale. La démarche, qui devait être présentée
pour décrire ce que l’on y ferait avant même d’y avoir mis les pieds,
comprenait les étapes suivantes : 1) nous allons sur place ; 2) nous consta-
tons les problèmes éprouvés par l’administration; 3) nous classons ces
problèmes selon leur importance ; 4) nous attaquons les problèmes prio-
ritaires; 5) nous proposons des améliorations; 6) nous vérifions si ces
améliorations respectent les lois en vigueur ; 7) enfin, au besoin, nous
suggérons des modifications à la loi s’il n’est pas possible d’agir dans le
cadre actuel. Nos interlocuteurs horrifiés nous regardèrent en disant que
tout cela n’était que du bricolage, que nous n’étions sûrement pas sérieux
en proposant tout cela. Ils attendaient plutôt un plan détaillé formulant
les étapes précises de l’intervention, fait à l’avance. Evidemment, ce plan
n’était possible que dans une approche légaliste, où l’objet de la réforme
consiste en la refonte des textes juridiques.
Les modèles de réformes administratives entamées dans les pays où
les réformateurs s’inspiraient de l’autre paradigme consistaient générale-
ment à regarder ce qui se passait sur place, à constater des problèmes et
à imaginer un nouveau cadre où tout fonctionnerait parfaitement. Ce
nouveau cadre se traduisait par un statut refondu de la fonction publique
où était écrit ce qui devrait être fait : cette façon de procéder comporte
l’avantage d’être hautement prévisible et donc très adaptée à l’élaboration
de plans. Dans les faits, aucun modèle d’Administration publique n’est
supérieur à un autre, les modèles administratifs à approche juridique de
certains pays sont excellents, mais pas tous, tout comme les modèles plus
managériaux varient d’un pays à l’autre.
RESPONSABILITÉ DE L’ACTE
Une autre perspective à l’intérieur de laquelle se pose la question de
l’approche en management est celle de la responsabilité de l’acte ou du
résultat. Dans notre système administratif, nous avons créé des emplois
qui sont occupés par des personnes qui sont des spécialistes techniques
dans leur domaine, généralement des professionnels (juristes, sociolo-
Les approches en management - La pertinence de traiter des approches en management 11
gués, architectes, ingénieurs, etc.)- Ces personnes sont regroupées en
unités appelées divisions ou services. Un jour, elles ont une promotion et
passent de leur travail professionnel à un poste de cadre et un changement
de taille quoique non évident se produit.
Leur responsabilité, qui ne portait que sur l’acte, concerne tout à
coup le résultat. Qui plus est, elle ne porte plus sur la qualité de leur
travail, mais sur la qualité du travail des autres, de ceux qu’ils dirigent.
En effet, nul ne peut exiger de l’avocat qu’il gagne une cause, du médecin
qu’il guérisse le malade ; ils sont responsables de la façon dont le travail
a été fait. On peut les poursuivre si leur travail n’a pas été effectué selon
les règles de l’art, selon les normes prescrites par leur profession, et non
parce que le résultat nous déplaît. Pis encore, un sorcier qui vous guéri-
rait définitivement d’une maladie par des techniques, actes ou gestes non
prévus par la médecine serait passible de poursuites pour pratique illé-
gale, contrairement au médecin qui, en agissant selon les normes, vous
aurait mené à votre lit de mort. Ainsi, le gestionnaire qui fait bien son
travail mais dont les résultats ne sont pas au rendez-vous est jugé ineffi-
cace et mérite d’être critiqué. Dans son cas, c’est le résultat qui compte
et non l’acte ou la façon de travailler. Cette différence est significative
et plutôt difficile à accepter quand on commence dans la profession de
manager; elle est cependant incontournable. Un observateur associait ce
phénomène à la faible professionnalisation des managers.
Cette différence constitue un irritant majeur pour les professionnels
qui obtiennent leur premier poste de gestion. Leurs références dispa-
raissent, en même temps qu’apparaissent des difficultés nouvelles qui
sont propres à la gestion. Le gestionnaire est donc responsable des résul-
tats, sans exercer de contrôle direct sur ces mêmes résultats. Il doit les
atteindre à l’aide d’une équipe qu’il ne contrôle pas entièrement, parce
que composée de professionnels qui ne sont pas responsables du résultat,
mais des actes qu’ils posent. La responsabilité doit être partagée, mais en
fin de compte c’est le gestionnaire qui assume la responsabilité ultime
à l’égard de ce qui est produit sous sa gouverne. L’un des défis majeurs
du management est justement de réussir à rendre productive une unité
de travail malgré cet écart de perspectives: se retrouver responsable de
résultats obtenus par le travail d’autres personnes alors que son propre
pouvoir formel d’intervenir est limité. Il est évident que les méthodes de
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Management des organisations publiques
gestion modernes devront en conséquence mettre l’accent sur la partici-
pation, sur le développement des ressources humaines et sur la responsa-
bilisation des ressources pour que l’efficacité du système soit assurée.
LES APPROCHES MULTIPLES
Les approches multiples en management sont des approches qui
présentent plusieurs facettes différentes de la même organisation. Elles
sont basées sur le fait que notre vision est souvent incomplète et quelle
doit être enrichie par un questionnement systématique sur l’organisation
à partir de plusieurs points de vue.
D’abord, nous relevons l’approche de Bolman et Deal (1984,
1996), qui comporte quatre différents cadres non mutuellement exclu-
sifs mais complémentaires. Ensuite, nous pensons à Morgan (1989) et
à ses différentes images de l’organisation qui permettent de l’analyser
sous différents angles afin d’en avoir un meilleur aperçu. L’idée de base
est qu’une organisation représente une réalité complexe et que, pour la
comprendre, nous utilisons des images, des allégories ou des métaphores
qui nous permettent de voir «l’invisible», soit tout ce qui nous serait
autrement peu accessible. Cependant, l’usage de ces images modifie la
réalité quelle n’est censée qu’illustrer passivement. La frontière entre le
modèle et la réalité s’estompe, d’où le paradoxe suivant : alors que nous
avons souligné les problèmes qui découlent de l’assimilation de la réalité
au modèle, il est hasardeux de supposer que l’un et l’autre existent paral-
lèlement, sans interagir réciproquement et, donc, sans avoir d’impact sur
l’acteur qui utilise le modèle.
Bolman et Deal proposent quatre visions de l’organisation. Pour eux,
les organisations sont complexes (les gens sont nombreux et les variables
en jeu sont multiples) ; surprenantes (chaque action engendre des effets
inattendus, tout de suite ou plus tard) ; trompeuses (elles défient toute
attente et camouflent les surprises qu’ elles nous réservent) ; et ambiguës
(il est difficile de savoir ce qui s’y passe). En réalité, selon ces auteurs,
nous ne savons pas avec certitude ce que sont les problèmes, ni ce qui se
passe réellement, ni ce que nous voulons ; les ressources nous font défaut,
nous ne savons pas qui doit faire quoi, ni comment obtenir ce que nous
voulons ni comment déterminer si nous avons réussi.
Les approches en management - La pertinence de traiter des approches en management 13
Autant d’incertitude peut paraître incroyable pour ceux qui sont à
l’extérieur des organisations, particulièrement celles de grande taille. Ce
phénomène n’est pas propre au secteur public ; il est commun à toutes les
organisations de moyenne ou de grande taille. Cette incertitude suscite
habituellement un inconfort qui incite à rechercher une vision rassu-
rante, celle d’une organisation telle quelle devrait être, et à méconnaître
les informations incompatibles avec cette vision idéale.
Les différentes approches de Bolman et Deal nous ramènent
justement à ces situations complexes, parfois contradictoires, qui consti-
tuent des visions de l’organisation. Pourtant, l’effet obtenu chez les
étudiants au premier contact avec cette approche est souvent inverse.
Ainsi, plusieurs tentent de qualifier les organisations, comme s’ils
pouvaient les associer à une approche plutôt qu’à une autre (mon orga-
nisation est de type structurel, rationnel. . .). De plus, on peut être décon-
certé de voir apparaître des contradictions dans l’usage même de ces
approches, modèles ou images : on peut décrire une organisation comme
efficace et rationnelle et ensuite démontrer que des conflits la déchirent
ou que des symboles y occupent une place prépondérante. C’est embar-
rassant parfois pour l’image que l’on veut se donner, mais c’est profon-
dément compatible : apprendre, cela fait partie de l’intérêt de l’usage des
approches multiples.
Morgan (1989), avec ses images de l’organisation, nous a proposé
une vision de même nature que celle de Bolman et Deal, mais avec encore
plus de variables. L’organisation y est présentée comme une machine
(approche taylorienne) ; comme un organisme (approche système) ;
comme un cerveau (la répartition de l’information dans tout l’orga-
nisme) ; comme une culture (les symboles et les rituels de l’organisation) ;
comme un système politique (la bataille interne pour le pouvoir) ; comme
une prison du psychisme (la psychanalyse en gestion) ; comme un flux
et une transformation (les logiques du changement) ; enfin, comme un
instrument de domination (exploitation). Si les deux premières images
résument bien la gestion de la fin du XIX e siècle et de la première moitié
du XX e , les autres traduisent la complexité par leur nombre et par leur
éloignement des visions rassurantes. Si l’on croit au modèle qui consiste
à dire que la psychanalyse des dirigeants d’entreprise illustre bien les
difficultés et possibilités de leurs organisations, il ne sera jamais aisé de la
leur faire accepter par la suite. . .
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Management des organisations publiques
Bolman et Deal (1984, 1996) proposent une approche à quatre
visions différentes, complémentaires et indépendantes que nous décri-
rons ci-après. Ce sont les visions rationnelle, humaniste, politique et
symbolique de ce qu’est l’organisation. Chacune existe indépendamment
de l’autre et il est nécessaire de connaître les quatre pour comprendre
le tout.
L’approche structurelle, la vision rationnelle
L’approche structurelle s’apparente à l’approche rationaliste cartésienne.
L’organisation est ce quelle devrait être d’un point de vue rationnel, à
partir d’une vision raisonnable, telle que le rapport annuel devrait la
représenter. Nous vivons dans le monde de la logique ; il y a des besoins, il
existe des clients qui éprouvent ces besoins, il faut leur offrir des produits
et des services pour combler leurs besoins. Donc, les organisations
existent d’abord pour atteindre des résultats et si elles n’y parviennent
pas de façon satisfaisante, elles devront disparaître. Si l’on insiste, on
pourrait dire que c’est la vision cartésienne des organisations, vision qui
suppose que les organisations agissent de façon rationnelle. Cela s’ap-
plique facilement à l’épicerie du coin : si elle n’a pas de clients, elle va
péricliter.
Dans cette perspective, l’organisation doit donc s’adapter à un envi-
ronnement particulier; ce qui provoque la dynamique de l’ajustement
qui permettra de survivre ou de périr. Par exemple, pour toute organi-
sation, il existe une structure appropriée à ses objectifs, à son environ-
nement, à sa technologie et à ses participants. L’organisation doit investir
ses efforts pour que la structure en question soit parfaitement adaptée,
idoine, efficace et pour quelle évolue en fonction des changements de
l’environnement. C’est de cette particularité que Bolman et Deal ont tiré
le nom de cette approche. Ce n’est pas que l’organisation soit une struc-
ture, c’est que, dans ce cadre rationnel, la structure joue un rôle central.
Ainsi, pour travailler efficacement, il faut minimiser la turbulence
et les préférences personnelles à l’aide de normes rationnelles. D’un point
de vue structurel, l’organisation doit chercher à se spécialiser, horizonta-
lement et verticalement, pour atteindre ses résultats. Selon ce modèle, la
nature des activités orientera la structure vers certains types de spécialisa-
tion, ce qui conditionnera la performance et la productivité, tout comme
Les approches en management - La pertinence de traiter des approches en management 15
la nature des spécialistes qui œuvreront dans l’organisation. Ajoutons
certains éléments standards à cette approche structurelle et à la vision des
structures qui s’en dégage :
• La coordination et le contrôle sont à leur meilleur sous l’autorité
formelle et les règles impersonnelles.
• Les structures peuvent être définies et appliquées systémati-
quement.
• Les problèmes organisationnels font ordinairement référence à
une structure inappropriée qui doit être redéfinie et réorganisée,
afin de les régler.
L’approche structurelle est la plus facilement acceptable des quatre
approches de Bolman et Deal. Elle donne une image rationnelle, donc
désirable, des activités de l’organisation. La satisfaction des clients repré-
sente une fonction essentielle, mais la structure n’en est que l’application.
L’approche structurelle est beaucoup plus que l’analyse de la structure de
l’organisation : elle la dépasse largement par l’orientation quelle imprime
à la façon de concevoir et d’analyser l’organisation.
L’approche ressources humaines, la vision humaniste
L’organisation est une extension de la famille. Les individus sont là, ils
ont des besoins, des idées, des valeurs, ils sont prêts à les défendre et
l’organisation doit les soutenir. Ainsi, fondamentalement, les organisa-
tions existent pour satisfaire les besoins des individus et non l’inverse.
La direction devrait comprendre de quoi ont besoin ses employés et les
satisfaire. Ceux-ci travailleront bien s’ils se sentent valorisés.
En fait, les organisations et les individus ont besoin les uns des
autres; les organisations pour les idées, l’énergie, le talent et les gens
pour la carrière, le salaire et les possibilités offertes par l’organisation.
Ces besoins mutuels sont cependant perçus dans une optique similaire
à celle de la famille, sans que la mesure exacte des bénéfices récipro-
ques soit clairement établie. Finalement, la perception d’un écart entre
les besoins des gens et ceux de l’organisation soulève un problème soit
d’employés malheureux, soit d’organisation exploitée ou bien les deux.
Évidemment, s’il n’y a aucun écart, tant les employés que l’organisation
seront gagnants.
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Management des organisations publiques
L’approche ressources humaines s’inscrit dans un cadre humaniste,
plus centré sur le bonheur des individus que sur leur productivité. Elle a
peu à voir avec les politiques de gestion des ressources humaines que l’on
retrouve dans les organisations, sauf que les valeurs humanistes quelle
met de l’avant sont souvent partagées par les employés. Bien sûr, on ne
peut justifier l’existence d’une organisation par la seule satisfaction de
ses employés, mais si un analyste ne veut pas considérer ces facteurs, il
omet des éléments fondamentaux pour comprendre les organisations. Les
employés qui connaissent des frustrations personnelles au travail peuvent
réagir de différentes façons: se désintéresser de leur travail; accroître
leur absentéisme ; revendiquer ; participer à des groupes de contestation
(syndicats) ; chercher à être mutés. Ces réponses ne procèdent pas de la
rationalité organisationnelle traditionnelle, mais elles font partie de ce que
le gestionnaire doit considérer.
Une limite de cette approche est quelle peut paraître stérile. Le
gestionnaire n’est pas là pour rendre les employés heureux ; sa mission
est de rendre l’organisation productive. Mais il peut arriver que les
problèmes humains compromettent la productivité ou la performance
de l’ensemble. Comprendre les motivations profondes des employés est
un défi qui dépasse largement les programmes de développement des
ressources humaines proposés par les organisations: c’est ce que cette
approche met en relief.
L’approche politique, les conflits dans l’organisation
L’organisation est une jungle où les individus et les groupes se font concur-
rence. Ce qui marque l’organisation, c’est la lutte pour la survie. En
conséquence, la plupart des décisions importantes ont trait à l’allocation
de ressources rares dont chaque groupe ou chaque individu doit pouvoir
disposer pour se développer. Au départ, les organisations se composent
de divers individus et groupes d’intérêt, qu’ils soient hiérarchiques, ethni-
ques ou composés de professionnels regroupés dans un département ou
autres. Ces individus et groupes d’intérêt diffèrent par leurs valeurs,
leurs préférences, leurs croyances, leur information et leur perception
de la réalité. Ces différences sont généralement stables dans le temps.
Ils doivent donc continuellement former des coalitions, des groupes,
conclure des ententes, s’assurer que leurs intérêts sont bien défendus.
Les approches en management - La pertinence de traiter des approches en management 17
Ici aussi, la rationalit
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